案例正文

 

红头文件“顶牛”  职工“有病难退”

 

引 言

党政公文是被民众尊称为红头文件的“谕旨”，是党和国家行政机关传递政策法令、表达意志、指挥工作、沟通情况的重要手段，是处理党务、政务，依法行政和进行公务活动的重要工具，是具有极强“法定效力”和“规范体式”的公务文书。由于党和国家机关表达意志的公务文书具有特殊的地位和功能，也就决定了公文写作与处理是一项十分严肃且政治性、政策性极强的工作，其撰写和处理必须遵从特定的规范，必须严格遵守党和国家关于公文处理的有关规定，做到规范化、科学化、标准化、制度化，以维护公文的权威性、严肃性，确保公文质量。如果公文不规范，其内容不当，甚至与有关的法律法规不一致，或语言表达不准确等，不仅达不到制发公文的目的，影响工作，使工作陷于被动，而且还会造成不良的社会影响。不仅伤及公文的严肃性及权威性，也影响党和政府在人民群众心目中的威信。在现实工作中，由于对党政机关公文的写作和处理失范引起的群体性社会事件时有发生。
    因为劳动和人事部门秉持的文件内容相左，河南省商丘市夏邑县11名机关事业单位的职工经历了一场漫长的病退。一年前，他们通过了商丘市人事局统一组织的体检鉴定，而后却得知县劳动局拒发退休工资，理由很简单：病退体检鉴定须由劳动部门办理。

 

摘要：公文是一种制度性和约束性极强的公务文书，未来的各种管理就是依托文件的管理。其撰写和处理本应严格遵从特定的规范，然而，在现实工作中，由于利益的驱使，或部门权利的角力，或对责任的推诿，往往导致公文抵触“打架”，严重影响了公文的效力和权威，更影响了干群关系和管理部门的威信。该案例通过对河南省商丘市夏邑县人事部门与劳动部门由于公文“顶牛”，导致职工“有病难退”事件的展现，透析行政公文在处理过程中的种种乱象，挖掘潜藏其中的深层原因，剖析具体矛盾和问题，以期使学员对公文的法定性、权威性和公文处理的规范性、制度性有较为深刻的掌握。

关键词： 公文处理  公文效力  执行力

正 文

办不了的病退

王艳华（化名）原先在商丘市夏邑县一家事业单位上班，乐观的性格让她能坦然面对很多事情，包括突如其来的疾病。2006年5月的一天，在一次妇科检查中，她被发现患有严重的妇科疾病。经过复查，病情确诊。2006年6月，王艳华接受了第一次手术。

其后的半年，王艳华开始到省人民医院接受治疗，“光化疗就做了7次”，但身体情况并未完全好转。“说话时间长了，就感觉很累，出虚汗。”说话间，坐在记者对面的王艳华脸色开始泛红。

自感无法继续工作下去的王艳华开始考虑以后的生计。“我刚做完第一次手术，听说人事局贴出通知，单位职工可以申请提前病退，我就填了病退申请表。”

王艳华以为以自己这样的病情，病退过程应该很简单，没想到竟然拖了一年也没办好。

王艳华的病退之路是这样走的：2006年11月，王艳华向夏邑县人事局退休股递交病退申请。在交了385元的体检费后，王艳华等26位申请病退的人员参加了商丘市人事局统一组织的体检鉴定。不久，商丘市机关事业单位医务鉴定委员会下发了“商事鉴（2006）12号”文件，批准了王艳华等人的病退申请，并进行了15天的公示。

2007年3月，王艳华等人到夏邑县人事局退休股办理有关病退手续。由于他们原先各自单位的养老基金都统一交由县劳动局退休养老保险所管理，按照规定，他们的养老金应该由退休养老保险所发放。但事情就卡在了这最后一道程序上。

退休养老保险所的工作人员告诉王艳华等人，他们的病退体检鉴定应该由劳动部门组织进行，人事部门的体检鉴定劳动部门不予承认。“他们说，我们的养老保险既然是交到他们那里的，就应该到他们那里办理退休手续，由他们组织体检。而如果再参加劳动局组织的体检鉴定的话，得等到2007年11月份了。”

在最初一起申请病退的26人当中，包括王艳华在内“有病难退”的共有11人，他们都是在2006年11月向夏邑县人事局递交的病退申请，但事情都在劳动局退休养老保险所“卡了壳”。

这11名“有病难退”的职工中，有比王艳华病情更严重的。今年54岁的王建军原先在夏邑县招待所工作，患有脑溢血后遗症，无法走路。“外出求医都是家人抬着去的，现在就希望能把工资给发了，治病需要钱啊！”，王建军的表姐这样对记者说。

两份“打架”的文件

胡瑞华是夏邑县人事局退休股股长，她很清楚这11个人的遭遇。“应该说，需要走的程序都走了，我们也是按政策来办理的。这11名职工，虽然他们是在劳动局退休养老保险所交的养老基金，但他们的档案在人事局。他们又不是企业职工，怎么能到劳动局办理病退手续呢？”

胡瑞华告诉记者，这11个人都是县里各个事业单位的职工，“退又退不了，还占着编制，这不是耽误事吗？”

夏邑县人事局副局长任文宜向记者表示，像这种“有病难退”的情况并非夏邑县一家独有，在商丘市其他县也存在。但经过协调，都得到了解决，“夏邑县这十多名职工被‘卡’了一年多，倒是独一无二”。

对人事局的说法，夏邑县劳动局退休养老保险所主任李健却有不同看法：“我们组织进行体检鉴定，完全是依照政策进行的。他们这些人办理病退，必须来劳动局的劳动能力鉴定中心进行鉴定。”

李健指着商丘市劳动局2003年下发的28号文件说：“文件规定，机关事业单位参保（指参加养老保险）职工病退的申报审批，由市劳动鉴定委员会组织病情鉴定。这是上级部门的要求。凡是符合规定的，我们都发放了工资，不符合规定的，我们当然不能发”。

李健为证实自己的这种说法，随后拿出一份名单：“你看，上面画圈的这11个人都是参加养老保险的，按规定就没有批准，其他的15人都没有参保，他们的工资我们已经发放了。”

李健还表示，整个商丘市确有300多名“有病难退”的职工，其他县如柘城、睢县的经过协调问题都已经解决，“我们这儿没能解决，是因为这11个人没按照规定来劳动部门进行鉴定。如果让劳动部门发放退休金，他们只能先跟随2007年的一批申请人员进行体检鉴定。”

对夏邑县劳动局的这种说法，任文宜则拿出了《商丘市政府办公室关于严格事业单位工作人员提前退休退职审批工作的通知》（商政办［2007］24号）：“这份文件说得很清楚——各县（市、区）、市直机关事业单位工作人员因病提前退休、退职工作由市机关事业单位医务鉴定委员会组织统一体检，统一鉴定。”

而李健手里也有政府文件，在他出示的《商丘市人民政府关于进一步加强机关事业单位养老保险工作的通知》（商政［2007］59号）中有如下内容：“因病提前退休（职）需经劳动能力鉴定委员会鉴定。”

人事部门和劳动部门都有“尚方宝剑”，一个是商丘市政府办公室下发的文件，一个是商丘市政府出台的文件。在2007年一年里，为何会出现两份互相“打架”的文件？知情人告诉记者，两份看似矛盾的文件背后，是市人事部门和劳动部门的“角力”。

从“分家”到“分歧”

记者在商丘市进行采访时通过知情人的介绍，初步了解到“有病难退”的“历史渊源”。

如今，人事部门和劳动部门争得不可开交，而在9年前，在商丘市，这两个部门本是一家。1998年3月，商丘市人事局和劳动局“分家”，此后，市劳动局更名为市劳动和社会保障局。

“分家”之后，劳动局成立了由其牵头的商丘市劳动鉴定委员会。由于当时机关事业单位因公因病要求提前退休（职）的人并不是很多，遇到申请提前退休（职）的，一般都是由人事部门开个委托函，委托商丘市劳动鉴定委员会进行鉴定。

据知情人介绍，1998年，人事局和劳动局“分家”时，养老保险这一块儿劳动局并没有“带走”，当时的市机关事业保险处仍归人事部门管理。2000年，根据有关文件精神，市机关事业保险处划归劳动局管理。自此，人事部门和劳动部门在事业单位参保人员退休（职）的审批上，意见多有分歧。

2004年，人事部门和劳动部门在病退职工体检上的“委托”关系走到了尽头。随着机关事业单位因公因病要求提前退休（职）的人逐渐增多，商丘市政府办公室当年下发32号文件，批准成立由人事、财政、卫生等部门参与的市机关事业单位医务鉴定委员会，承办机关事业单位职工因公因病退休的鉴定、审批工作，其办公室设在市人事局。

在办理病退手续问题上，机关事业单位的财政全供人员病退由人事局的医务鉴定委员会进行体检鉴定，企业职工病退由劳动局的劳动能力鉴定委员会进行体检鉴定，这两块并无争议，但在机关事业单位参加养老保险人员的体检鉴定上，双方出现了争执。人事局认为，这些人员的档案都在人事部门，理应由医务鉴定委员会鉴定，但劳动局认为，事业单位参保人员必须在劳动能力鉴定委员会鉴定，否则就成了“人事局请客，劳动局买单”。

近几年劳动部门以“未参加劳动部门组织的劳动能力鉴定”为由拒绝发放退休金的事件已出现多次。

“鉴定权”归属之争

对如今出现的争执，商丘市人事部门和劳动部门手中都有可依据的文件，这也是事情一直僵持不下的原因所在。

商丘市劳动局副局长李德华告诉记者，市劳动局成立劳动鉴定委员会的依据是国务院2003年4月所发的《工伤保险条例》和2003年12月河南省政府制定的《实施〈工伤保险条例〉暂行办法》：“其中《暂行办法》第21条规定，劳动能力鉴定委员会办公室设在劳动保障部门，负责劳动能力鉴定的日常工作。”

市里和其他市地都是这么做的，我们是上行下效，况且我们的鉴定，标准、范围、条件都有一整套的文件，我们是合法合理的鉴定机构。”李德华副局长说。

商丘市人事局退休科科长李学民对此并不赞同：“《工伤保险条例》适用范围是企业和个体工商户，不包括机关事业单位。机关事业单位职工的病退鉴定，应该交给事业单位医务鉴定委员会来做。”李学民也向记者出示了商丘市人民政府办公室下发的有关文件，说明市事业单位医务鉴定委员会的政策依据。

们的是政府办公室文件，我们的是政府文件，哪一个效力高很明显。”李德华说。

事实上，对于事业单位医务鉴定委员会的存在，劳动部门甚至认为是“不合法的”，应该予以“撤销”。

劳动能力鉴定委员会是商丘市唯一合法的劳动能力鉴定机构。因病或非因公致伤劳动能力鉴定每人每次收取200元，职工因公负伤医疗劳动能力鉴定每人每次收取300元，存在争议复查每人每次收取400元，完全是依照财务制度来搞的。他们的医务鉴定委员会，不仅和我们的劳动能力鉴定委员会冲突，而且没有合法的收费依据。”李德华如是说。

对此，李学民翻出了河南省人事厅在2001所发的2号文件和3号文件：“这上面都写着病退人员须经当地人事部门组织医务鉴定。另外，人事和劳动是两个职能部门，机关事业单位归人事部门管，企业归劳动部门管，这才是各自部门的职能，不能因为机关事业保险处划在劳动局，病退鉴定就给劳动局管。机关事业单位工作人员的工资结构、人事结构、职称，都是非常复杂的，机关事业单位职工办理病退，应当由人事部门主导，如果让劳动局来，他们能看得懂工资结构吗？”

对如果机关事业单位参保人员办理病退由人事部门进行体检鉴定就是“人事局请客，劳动局买单”的说法，李学民认为这种言论不负责任：“参保是一种行为，退休鉴定、审批是一种形式，劳动部门是代表政府行使退休金发放，是一种履行职责的形式，怎么是‘买单’呢？”

争执不下的“鉴定权”归属造成一些职工“有病难退”，这种现象已经引起了有关部门的重视。据了解，经过协调，劳动部门表态：“鉴于市人事局对这部分人员进行了鉴定并批准退休，市劳动能力鉴定委员会对这部分人员不再重新体检，对他们的鉴定结果进行复核审查后，办理相关兑现手续。”

对于王艳华来说，她也希望这个拖了快一年的事情能有个完整的结局：“我现在唯一的担心是，这事悬了一年，不知道发退休金时这一年该怎么算？”

王艳华没有想到办理病退会因为劳动部门不认可人事部门的体检鉴定而耽误这么长时间。

据记者调查，类似这种情况在商丘并非个案。机关事业单位病退人员体检鉴定究竟谁说了算，人事部门和劳动部门各执一词。而在争执的背后，是人们对部门争利的微词。

结  语

公文“打架”的现象屡见报端，各地各部门的“红头文件”相抵触,也已屡见不鲜。为此，《人民日报》就曾指出，长期以来，“红头文件”满天飞，有的公然违反国家法律规定，有的相互之间发生冲突、“打架”，有的“发而不废”、“废改随意”，甚至有“暂行规定”“暂行”了几十年……种种乱象，使得政府的公信力一再受损，百姓更是苦不堪言。

众所周知，规范性文件既是行政决策的结果，又是行政管理的依据。一旦规范性文件出现偏差或者不适当，影响的是政府的权威性和公信力，损害的是成千上万社会公众的利益。如，有些文件可能从部门自身出发，在某些领域或者对某些行为做出的规定强制性很大，甚至与国家的法律法规相抵触。再如，有些文件明明是要老百姓普遍遵守的，可是文件的制定下发和执行都只是在机关内部自上而下地进行，群众反而不知情。

让老百姓更感困扰的是，许多行政机关在具体事务的管理上，常常有交叉的现象，而不同机关制定的文件也往往倾向于部门利益，很容易造成“打架”，令老百姓无所适从。轻的，造成各主管机关互相扯皮、互相推诿，“踢皮球”，严重的，各级机构各执一词，互不让步，导致产生本不该出现的责任事故。

因此，切实加强规范性文件的监督管理，构建一个既合法正当又相互协调的规范性文件体系，是维护法制统一、确保政令畅通的重要内容，也是推进依法行政、建设法治政府的必然要求。同时，规范红头文件的出台，要严格审查，统一发布，接受群众的监督，让各级行政机关的施政行为规范在文件出台之初，从源头上堵住一些违法、不当的文件，以此来维护法制尊严，加强民主决策，推行资讯公开，破除官场潜规则!

党和国家对公文处理有明确的规定和要求，但为什么一些机关单位的公文存在这样或那样的问题，不规范的公文屡屡出现？影响党政机关公文行文规范化问题的主要原因有以下几点：
　　一是对公文权威性重视不够，制发随意。一些制发公文者对公文行文工作的重要性认识不够，没有充分认识到公文行文规范化的意义，责任心不强，对公文写作不够重视。有的认为公文写作简单，不需要下太大的功夫，只要将领导的意图表达清楚就行了，忽视公文语言的选择锤炼，因此，制发的公文达不到语言准确简洁、行文严肃庄重的要求。另外，近年来进入公务员队伍的高校毕业生，由于所学专业的限制，许多人没有系统地学习过公文写作，不熟悉党政机关公文的文种与各自的用途，未能熟练掌握党政公文的格式及写作技巧，因此，在制发公文时难免会出这样或那样的问题。
　　二是法治观念不强。有些制发公文者缺乏对法律、政策的了解；有的主管领导法律意识不强，或从地方保护主义出发，或轻率体现某一领导或管理者的意志，或为了追求部门的利益而互不通气，以致出现“公说公有理、婆说婆有理”的现象，致使不规范甚至违规违法的公文出台。
　　三是领导把关不严。上级主管部门及领导对公文的审阅重内容轻形式，一般在签发或批阅公文时只看公文所反映的内容，很少从规范化的角度考虑文种的选用、行文的规则等问题。
　　四是缺乏严格的审查和监督机制。长期以来对公文的审查大多实行事后备案制，事后备案制具有滞后性，使一些不规范的公文在被纠正之前已经造成了无法弥补的损失。另外滥发不当或违法的公文不需要付出多少责任成本，这也是滋生违法或不当公文的土壤。因此，应加强对公文制发的审查监督工作，建立公文前置审查及备案机制，建立与公文前置审查相配套的差错追究制度，从而用严格的制度来保证红头文件的权威性、严肃性。
　　五是多头规定带来的混乱。中共中央办公厅、国务院办公厅分别制发了党的机关和国家行政机关公文的处理《条例》和《办法》，对其公文的种类及其用途分别做出了具体规定，其中党政公文中既有相同的文种，也有不同的文种，容易造成文种混用的问题。尤其是2012年党政合二为一出台了新《条例》，很多机关部门还习惯性地沿用旧《条例》和旧《办法》。
　　六是传播书籍失范造成谬误流传。公文写作教材和专著是公文写作的指导用书，是秘书的得力工具，在传授公文写作知识方面功不可没。但还有一些公文写作书籍中存在种种问题，误导了学习者。
　　公文被广泛地应用于政治、经济、科技、教育等各个方面，同各行各业及个人都有密切的关系，因此，把公文写好、处理好是国家公务员，特别是在党政机关工作的领导干部必不可少的工作之一，如果忽视公文的写作，就会影响依法行政和公务的有效办理，因此，一定要重视公文规范化的问题。在制发公文时，一定要严格按照党和国家对公文处理的有关规定，做到规范化、科学化、制度化、标准化，提高公文质量，维护公文的权威性、严肃性，使公文在现代化管理中发挥重要作用。