（一）案例正文

 

“蛋奶工程”的功过是非

—以陕西省杨陵区各中小学的实施情况为例

引言

我国自 2007 年开始实施“蛋奶工程”，2009 年陕西省城乡中小学基本实现全面覆盖。蛋奶工程是国家农村义务教育阶段学生营养改善计划（以下简称“营养改善计划”）的一部分。中国农村地区的儿童由于长期饮食结构不均衡和公共卫生服务的缺乏，儿童营养不良问题日益突出。尤其是在经济落后的西部少数民族山区，家庭营养意识和营养条件的不足，公共服务和社会服务的缺失，使得农村义务教育学生在营养健康和生长发育等方面更是远低于中东部城市的标准水平。根据中国发展研究基金会对青海、云南、广西、宁夏等西部四省（区）的一项抽样调查显示，农村学生生长迟缓率近 12%，低体重率达 9%，身高和体重均明显低于同年龄段儿童正常值。

同时，陕西省“蛋奶工程”的实施存在的问题严峻，由于没有科学统一的执行标准与管理规章，各个地方在具体执行过程中存在诸多问题。社会观念对儿童营养的忽视、儿童对节约粮食意识的缺乏、不法企业以次充好对蛋奶产品的偷工减料、地方政府对工程实施付出的监管不力甚至完全不作为，政府与供应机构勾结，政府虚假上报数据、擅自使用补贴款等等，都使得营养计划达不到预期的效果甚至造成劳民伤财的现象。通过对此项目的研究，我们希望深入探讨出现这一系列问题的根源所在，以及目前时代背景下其发展现状与发展趋势，找出解决问题的措施与办法，试图探究出一套切实可行的符合农村现状的可能推广适用的科学性标准化实施方案。并且希望最终能够明确政府职能，规范政府行为，防止某些地方政府与企业或学校勾结。这些问题都有一定的理论和实践价值，同时也有利于“蛋奶工程”的完善与落实，推动建立政府、企业、学校与家庭间的良性互动机制，切实满足农村地区处于生长发育阶段儿童的营养需求。

 

案例摘要

  “蛋奶工程”是国家农村义务教育阶段学生营养改善计划的一部分，该工程是陕西省的一项重要民生工程，受惠对象主要是义务教育阶段的学生，包括部分幼儿园（学前）儿童。主要方式是通过政府提供大幅度补贴，学生免费或低价享有在校期间每天一杯牛奶，一个鸡蛋的餐饮补助项目。随着“蛋奶工程”的发展，覆盖面渐趋广泛，问题也随之出现。本文以六年来“蛋奶工程”的发展改变状况为背景，着重探讨该工程变化的起因、经过和结果，重点考察政府、学生及家长、供货商、食品监管部门等不同的主体在此工程实施中所扮演的不同角色及所承担的责任，同时对其中仍存在的问题进行对策研究。

关键词：蛋奶工程 营养餐计划 责任主体 监管

 

正文：

一、“蛋奶工程”现状的分类观察

对于陕西省某地区的中小学校关于“蛋奶工程”实施状况的调研，均有一手资料组成（联系到了各学校的“蛋奶工程”相关负责人），为整个的系统调查奠定了良好的基础，并且有利于层层深入。

首先，从杨陵区城乡中小学在“蛋奶工程”实施上的差异进行分析。将该地区的中小学校按照初中—小学，公立—私立，寄宿——走读等进行分类，形成了几个比较鲜明的差异对象。同时，比较的项目集中在配送方式、费用补贴与普及率、受众群体的满意程度、负责人的监督分工情况及实际效果反馈等方面。

1、D 乡中心小学和 G 小学和 Z 小学之间的比较。

      D 乡中心小学是公立郊区（农村）小学，Z 小学是公立

城区（城市）小学，G 小学是私立城区（城市）小学。

①配送方式：虽然城乡学校的配送单位及车辆都是一致的，都是由该区文教局联合政府的相关办公室统一进行招标的专门配送单位。D 乡中心小学一次配送三天的蛋奶量，而 G 小学和 Z 小学一次配送两天的蛋奶量，这很可能是因为 D 乡中心小学远离市区，较为偏远，配送较城市学校来说麻烦一些。

②配送内容：根据 2014 年 3 月至 2014 年 9 月期间的调查数据，该区的蛋奶配送都是“光明牛奶”，“心特软”红心酥或“心特软”沙琪玛，鸡蛋也是一致的，特别注意了一下，与其他地区反映的细节信息相对比，配送的箱子上并未标注“学生标”。在 2014 年之前，即从 2009 年全面的覆盖实施开始，牛奶的品牌几度更换，从“伊利”到“蒙牛”到“夏进”，最后发展到现在的“光明”，但是都是纯牛奶。一开始没有发小点心，只是单纯地发了一天一个鸡蛋，一包牛奶，后来发了小零食小点心，这些零食点心都是“心特软”的牌子。

③费用补贴情况及普及率：前提是这三所典型学校的“蛋奶工程”参与都是自愿的。D 乡中心小学的每一个学生都要对每顿早餐承担 8 角钱，校内约 98%的学生选择自愿加入蛋奶工程，相比较而言，G 小学的费用和普及率都比D 乡中心小学低。D 乡中心小学学生每学期交 68 元钱，Z 小学每学期交 68 到 75 元钱不等，G 小学也是 70 元左右（每学期的价格因为一些原因并没有完全一致）。

④受众群体学生对“蛋奶工程”的态度：D 乡中心小学的学生，普及率高，浪费现象也较少，学生们对待常年不变的鸡蛋与牛奶的态度相对“温和”，没有过多的抱怨现象；Z 小学的突出问题是浪费现象严重，并且出现拿着不吃的鸡蛋牛奶去学校门口的小摊换钱、换小零食的现象；G小学普及率较低，参与的学生们基本可以吃完喝掉自己的鸡蛋牛奶，但是却有较为恶劣的拿着蛋、奶“打仗”的浪费现象，诸如用偷偷藏在桌洞里的鸡蛋砸人，挤牛奶袋子冲同学乱喷等。

⑤学生家长的认同程度：学生家长一开始是很支持该工程的，在“蛋奶工程”实施伊始，家长们几乎是十分赞同的。国家补贴一大部分，自己只需要交很少一部分便可以让孩子享有一天一杯牛奶一个鸡蛋的营养早餐，很合算；同时早上时间比较紧张，要上班，还要送孩子上学，很担心孩子有没有吃饱，“蛋奶工程”的实施正好缓解了家长紧张的情绪与压力，同时充足蛋奶量满足了孩子们补钙的需求，也可以促使孩子长得更加强壮。但是后来，随着该项工程的持续实施，每天一个鸡蛋一杯牛奶从来没有改变，多数孩子厌倦了这样的早餐，”留餐”、“弃餐”等浪费现象太过严重，家长们多次教育未果，大家呼吁学校及政府相关部门能够改变或丰富早餐食品的种类，采取一些方法措施杜绝孩子的浪费现象，但是效果并不明显。一些家长干脆放弃，不再让孩子继续参与“蛋奶工程”。

⑥负责人的监督分工情况：D 乡中心小学的“蛋奶工程”负责人是由教务处主任兼职的，而 G 小学和 Z 小学都是有专门的后勤人员进行保障负责的，从执行质量和明确程度上讲城区小学都更好一些。D 乡中心小学在这个问题上的欠缺反映了一个农村小学普遍存在的问题，农村小学本来就招生少，每年的师资力量外流，没有多少教师在学校里教学，更加无法再专门设一个保障某项工程的部门责任人。所以很多问题上都是由校长事必躬亲的，这在管理上肯定带来了极大的压力和困难。

⑦一些特殊情况：在“蛋奶工程”实施过程中出现了一些特殊情况，比如“奶荒”、“以奶换物”、“以奶换钱”和浪费现象。我们在上面的补贴情况中明显可以看出，不同学校的每学期每个学生要交的费用是不一样的，其中有一部分原因是根据每学期的实际蛋奶配送天数来返还一部分钱。2013 年 12 月，陕西某些地区出现过“奶荒”现象（由全国奶源供给紧张造成的），在 2014 年新学期开始时也有着连续七八天没有牛奶的现象。学校根据没有供应上的蛋奶时间（天数）对学生进行退款处理。而“以奶换物”“以奶换钱”现象的“重灾区”是城区小学，且这些小学大门外都有着很多小卖部和流动商贩。例如：在 2014 年 3 月份工商监督整风运动之前，Z 小学外面有一排临时摊点，卖小食品并且换鸡蛋、换牛奶的很多。小学生们经常把上午发的鸡蛋牛奶不吃，装在身上，中午放学时以 5 角钱一包牛奶的价格卖给商贩，然后再用换来的 5 角钱买小食品吃，小商贩会再以 7 角钱一包牛奶的价格往外卖出去。破了壳的鸡蛋卖一角钱一个，没有破壳的卖两角钱到三角钱一个。但是在整风运动结束，肃清了一些摊点之后，中午仍旧会有流动摊点的小商贩进行交换。小商贩们再次卖给孩子们的小食品都是从一个小村子买来的劣质低价小食品，这些小食品大多是来自不正规小作坊，其制作过程都是十分脏乱差，以及质量不能够保证的原料来源。浪费现象也是十分严重的，老师、家长经常宣传教育但都没有太大效果。很多学校做好蛋奶的加热之后直到发到学生的手里有着较长时间延迟，孩子们没有吃到热的鸡蛋，虽然夏天可以喝未加热的牛奶，但是可能会出现牛奶“胀包”现象，冬天的牛奶简单加热后又凉了，也是令学生们不爱喝的原因。同时，早餐品种单一，如今生活条件好了，学生们的要求也渐渐的高起来。曾经有家长在家长会上指出，从孩子们的课桌里发现好几个已经放臭了的鸡蛋。此后，老师们也经常检查学生们的书包，桌洞，监督学生把鸡蛋吃完、牛奶喝光。这一系列“怪象”都促使着我们寻求探索新的方法解决措施，推动“营养餐计划”的发展，更好的帮助西部义务教育阶段学生的更好成长和发展。

（2）城区小学和中学之间的比较。

在城区小学和城区中学的比较中，我们以 G 小学和 G 中学为例。这两所学校都是城区的私立学校，只有初中和小学的性质差异。二者在诸如配送方式、贮存和发放流程等方面有很多相似点，但不同点也仍然存在。首先就是学生对蛋奶的满足度，中学要低于小学。这表现在四个个方面：（一）中学生对食物的需求量更大，蛋奶加小点心对于他们来讲并不够吃，有不少学生还会在家中另吃早餐，而小学则几乎没有这种情况。（二）很多中学生在小学时，蛋奶工程已开始实施，这些中学生因为吃腻了学校供应的视频而产生的抵触情绪表现强于小学生。（三）基于卫生安全考虑，中学生进食前基本都会主动洗手，而小学生经常会忘记洗手，即使有教师的组织和督促，效果也并不理想。（四）就对蛋奶工程的支持度来讲，中学低于小学，小学更加希望与支持此项工程的持续进行。

其次，从不同主体在“蛋奶工程”中所扮演角色的角度分析。

在结合成都银光软件有限公司所制作的软件平台和杨凌区政府网便民信息等多方资料收集的帮助下，我们将在整个工程中的参与负责者分为三大部分主体，分别是：教育局、学校和供应商。政府在“蛋奶工程”的公共管理中起到了重要的作用，公共管理更多的是关注结果以及对结果的获得负个人责任，并不太注重效率，但是对责任的要求很严格。

在系统的营养餐管理体系中，整个系统可以分为三大板块：首先是教育局的部分，分别有（1）档案集中保存即时查询（2）远程监管现场（3）档案汇总分析（4）采购全程追溯（5）审查资金流向（6）实时收集报表；其次是学校部分，分别有（1）出入库现场记录（2）库存有效管理（3）重要环节影像取代文字记录（4）档案文件上传确保数据安全（5）单据凭证打印（6）智能营养配餐；然后是供应商部分，分别有（1）提交供货申请（2）接收供货订单（3）在线电子竞价。这些都是从负责人一方来考虑的，而我们在研究的时候考虑到了受众群体，并且侧重在这一部分。因为我们的研究就是为了使义务教育阶段的中小学生能够更好的成长，所以我们将受众群体再分为学生和家长两个群体。

①从学生角度：通过问卷调查，电话访问和面对面交流等方式在学生这一主要受众群体中得到了一手资料，收集了真实客观的信息。首先，问卷的较大规模发放是对杨凌区第一初级中学的初一年级全级部同学。我们的问卷涵盖着许多问题，有学生们的认知度、接受度、是否出现过安全问题等。从回收的问卷信息来看，我们总结如下：问卷有效回收率为98.8%，其中男生占 46.5%，女生占 53.5%，在初中这个阶段的学生已经有了一定的独立思考能力，所以在对于问卷问题的回答上也比小学学生更加客观。总体而言，在我们所调查的初中学生中间发现，学生们大多数是非常支持“蛋奶工程”的实施的，但是学生对于工程的实施细节并不清楚。他们不知道蛋奶配送商是谁，大多时候只是机械地接受分发的鸡蛋牛奶。同时，蛋奶的安全问题出现了，曾经在发放过程中出现了牛奶胀包现象，即发放过有质量问题的营养餐。学校对胀包现象的解释是“夏天天热，牛奶不方便贮存”。但事实上学校后勤应该保障加热和冷藏装置的使用和对食品的保鲜。电话访谈中也有学生反映学校采用自愿订购参与“蛋奶工程”的方式，在食品发放中出现过一次牛奶酸臭的现象，学校以及配送单位对此未给予解释，从而不了了之。学生们对于这种现象没有申诉的渠道。同时某学校实施了一项特殊政策——“低保户”家庭的学生可以免费享有“蛋奶”。在我们进行电话访谈期间，此学校将每天发放的鲜牛奶改成了酸牛奶，并且校方未解释更换原因，我们知道酸牛奶的市价比鲜牛奶低，个中原因还在探索中。

从整体来看，学生们对“蛋奶工程”的持续实施持积极肯定的态度，学生们在享有“蛋奶工程”的时间正值青春期长身体，所以鸡蛋牛奶的补充是对学生的成长十分有帮助的。

②从家长角度：我们对所调查的每个学校的部分学生家长进行了面对面访谈。在此，我们综合了一下家长的意见建议。对于“蛋奶工程”家长主要持支持态度，但是家长普遍对孩子们的浪费现象痛心疾首。很多家长上班很忙，早上起来很可能照顾不到小孩，“蛋奶工程”在很大程度上帮助了家长，减轻了早餐压力，在孩子们的浪费问题上，家长希望由校方监督，让孩子把蛋奶吃完、喝完。我们在浏览杨凌区政府网站便民信息时发现，新型的“营养早餐”计划将会替代“蛋奶工程”，家长在听到这个转变后表示非常支持，认为“营养早餐”比“蛋奶工程”更能保障孩子的饮食营养、健康、合理，促进孩子的体质加强。

③从学校角度：通过调查对比发现，农村学校的资源较城市学校少，软硬件配套设施也比城市学校差一些，学生数量少，教师数量更少，且出现一人“身兼数职”的现象。我们发现D 乡中心小学的厨房中，贮藏牛奶和小点心的地方只是 12 个蓝色大水桶，鸡蛋也只是用配送过来的蛋槽盛放。每天早晨将鸡蛋牛奶加热处理好后，由各班班主任自己过来领取，抱着桶走回班级再分发。另外我们在观察全国各地的动态实施信息时发现，有些地方的学校校长联手出纳，套取寄宿生生活营养餐补助，虚报学生人数，骗取补贴款项后，贪污并使用，最终东窗事发，最终判定刑事处罚。

④从配送商与政府竞标角度：配送商是由政府统一招标，最后竞标成功的才能进行全区中小学的蛋奶配送。在浏览区政府公开信息的相关网页时，发现自 2014 年 4 月 16 日起，就发布了“试行营养早餐计划”的公告。从 2014 年 6 月份起试运行，结合本区学生实际饮食习惯特别拟定了学生营养早餐食谱。从而向社会各界人士征求意见和建议，并且有两个已经拟定好的建议食谱。在建议食谱中，周一到周五为工作日的早餐，包括不同口味的包子、豆浆、牛奶、稀饭或果汁，还有油饼、面包、花卷、茶叶蛋等，还有时令小菜用来佐餐。紧接着 2014 年4月25日，公告又发布了“关于某地区教育局学生营养早餐计划项目公开招标采购公告”。体现招商的公平、公开性，从公告中可以看出要求十分详尽复杂。投标人的资质要求就有六项，以确保招标单位的优良。然后在 2014 年 5 月 5 日之时，出现了一次“营养早餐计划变更公告”。5 月 12 日出现了“废标公告”，而 5 月 15 日又是所有投标公司在便民政务大厅接受审查。时隔半月之久，我们再次浏览该地区政府网公开信息时，发现信息公开项目中的最头条信息便是有关营养早餐计划的头条中标信息。中标公告为：某地区教育局学生营养早餐计划项目已于 2014 年 6 月 6 日进行公开招标，现招标工作已经结束。根据评标委员会评审结论和采购人员反馈得出 6 月 6 日的“定标复函”（复函略）。从这个公告中，我们提出几点疑问：之前我们此项计划因某些原因而废标了，时隔半月之久就突然公布了一条某公司中标的信息，让人怀疑这种结果操作的过程；试推行的学校并未公开，宣传力度其实不够，家长、学生、教师并未得到太多信息；中标公告中的第一句话，读来并不明晰、模棱两可，引人深思；出现了一个新的机构——“某地区政府采购中心”的采购代理机构，所以还不能确定该计划的负责人和该项目的具体操作情况。

⑤从政府、文教局等专门机构角度：政府、文教局主要充当学校和供应单位之间的桥梁。他们挑选合适合格的竞标单位，学校收集上报学生数量，即补贴资金数量，由教育局的特定办公室联系财政同一拨款，竞标成功的单位主管配送，并且保证自己的质量，而食品监督局主管蛋奶的质量问题，进行定期监测和不定期抽查。通过校方提供的教育局统一下放的文件发现，每隔半学期到一学期，学校负责人便会去教育局进行“蛋奶工程”安全问题的汇报，对于前一阶段的学生接受情况，蛋奶配送情况等进行反映，并对下一阶段的继续实施提出意见和建议。在全市中小学的定期座谈会议中，“蛋奶工程”作为学生营养餐计划的重要实施部分会作为专门议题，特别是在“双高双普”政策的实施期间。我们在调查期间主动联系过教育局、食品监管局、工商局等部门，只有教育局是开放合作的态度，并且得到较为积极的答案，而食品监管局和工商局根本无法联系到，很难得到正面一手的资料，这为我们的调研造成了一些困扰和阻碍。

二、转变：从“蛋奶工程”到“营养早餐”

“蛋奶工程”在陕西某地区实施也有将近六年之久，通常一个惠民新政策在颁布实施之初会有比较好的效果，得到受众群体的一片欢呼支持，并且管理者之中的藏污纳垢也较少，而随着时间的推移，政策可能会越来越疲软，产生很多问题，流毒弊病也会沾染开来，所以适时的改进更新是很有必要的。

“蛋奶工程”本来就是营养餐计划的一部分，在我国西部较贫困地区实行，为了便利当地学生的成长发展。在过程中还有另外一个政策是“双高双普”——“高质量、高水平普及学前教育及普通高中阶段教育”的简称。这是由《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》确定的教育发展方针。这个“双高双普”的侧重点是高中和学前教育，我们在陕西省的相关文件里看到的是有关食堂建设方面的信息。对于硬件设施方面有明确的要求，包括要求设有粗加工间、配餐间、主副食加工间、消毒间、物品保管间，配有电冰箱、烤箱、和面机、消毒柜，排气排烟良好，上下水通畅，防鼠防蝇设施齐全，炊管人员持证上岗，符合卫生要求，做好 24 小时食品留样。这些细节信息都保障了“蛋奶工程”及“营养早餐”工程的实施，经费也必须有足够的保障。

我们通过调查总结出来了促成“蛋奶工程”结束，转而实行“营养早餐”的原因。浪费、食品种类单一乏味、政策更换发展的必然、家长学生和校方呼声、监管困难、配送单位偷工减料等最终促成改变。

在“蛋奶工程”的始发地，陕西凤县、太白县等地早已经开始更换从“蛋奶工程”成为“营养早餐”、“营养午餐”，并且全部是免费的（之前的“蛋奶工程”在凤县也是全部免费的），所以杨凌区2014 年 9 月份开始实施“营养早餐”计划也是顺应民心的正确改进。从 2014 年 9 月份工程改进开始，到目前 2015 年 1 月份这个冬季学期结束的时间里，学生、家长、校方对“营养早餐”计划的实施都是持支持和肯定的态度。

结束语：

蛋奶工程向营养餐的转变，是营养餐计划不断改进、不断完善的必然。尽管这一转变，从根本上讲是为了更好的为服务于农村地区义务教育阶段的学生，但事实上，在执行过程中仍存在诸多问题需要解决。诸如，营养餐是否有营养，营养又是否均衡？营养餐补助能否落实，是否能做到专款专用？实施营养餐计划的学校食堂设备是否完善，食品安全能否得到有效的保障？政府、文教局及食品监管局是否能够有效组织领导并监管？政策措施能否保证长时期不变质、不变味？一线出现问题能否及时反映上报并且得到反馈？当然这些问题的解决，需要所有参与者的不懈努力，同时也需要社会大众的监督。

思考题：

1、如何建立健全政府对于“蛋奶工程”的管理制度？

2、如何解决一些农村贫困地区“蛋奶工程”资金来源的瓶颈？

3、与国外先进的管理经验相比较，探讨我国农村义务教育学生营养改善计划的改进和完善之路。

 

 

附录一：美国营养餐实施情况

    美国实施学校营养供餐计划始于 20 世纪三十年代，当时一方面为解决年轻士兵由于营养缺乏体质较差而无法适应战争需要的问题，另一方面也环节国内大量农产品过剩，价格大幅度下跌的压力。1946 年美国国会通过了《全国学校午餐法案》，将学生午餐纳入法制管理。在此基础上出台了美国学校午餐计划（NSLP）。该计划旨在使各公里的、私立非营利的中小学校以及住宅托幼机构的学生，在联邦政府的协助下，能够享受到营养均衡、低价甚至免费的午餐。到现在，美国的学生营养餐项目已经走过了 70 年的发展历程，为保证学生餐工作的顺利实施，并不断规范学生营养午餐的管理和监督，美国政府先后出台了 10 多部法律及技术规章制度，并对学生午餐法进行适当的补充与修订。1969 年颁布了《儿童餐卫生法令》，1977 年颁布了“营养教育和训练计划”，1990 年成立了学校营养公民委员会，发表了“学校午餐白皮书”；1995 年公布联邦政府有关儿童营养的法规，明确规定了学校午餐、早餐的营养及食物数量：当前，为了推广营养伙食，更在全美的 9000 所学校推行了旨在将农场的

新鲜农作物直接供应学校的“农场——校园直通车”计划。

NSLP 计划有以下三个特色：（1）NLSP 计划首先照顾低收入家庭，保证其子女能享受到减价折扣或免费午餐。现在，全美有 4000 万中小学生参加校园午餐计划。他们在学校吃的午餐依据其家庭收入情况，按照贫困线划分标准分免费、减价、全价三种购买方式，其中对享受减价营养午餐的学生，收费金额最高不超过 40 美分。当前，享受免费或减价午餐的美国家庭约占全国家庭的 50%。联邦政府给予项目所涵盖学校相应的物资和现金补助。每名免费午餐学生的补贴金额为每天 2.68 美元，每名减价午餐学生每天 2.28 美元，每名全额付款学生每天 25 美分。（2）NLSP 计划精心设计营养标准、科学合理搭配饮食结构，便于实施营养干预。该计划规定营养午餐必须符合美国联邦政府规定的“美国饮食标准指南”。它以法规的形式提供人体每天所需营养和卡路里量的比例，做出了具体而明确的规定。（3）NLSP 计划致力于使师生了解食品、营养和健康知识，从而培养良好饮食习惯。它由美国农业部负责提供各项培训项目，以保证校餐服务人员掌握必要的健康烹饪知识。老师利用午餐时机，与学生讨论食品、健康和营养问题。营养师为师生配餐提供相应的营养健康知识讲座和教育，帮助学生了解与粮食生产相关的知识。

美国为加强学校午餐计划的操作性、规范性和管理的系统性，形成了较为完善的管理体系与分级保障制度。隶属美国农业部下食品与消费局的儿童营养处，具体负责学校午餐计划。农业部各州管理机构、学校、食品管理当局等相关部门层层签订管理的协议，确保计划持续运行。

美国学生营养午餐发展过程也是政府投入不断增加的过程。政府对学校午餐的投入从 1970 年的不到 6 亿美元到1990 年的 37 亿美元，2003 年的 71 亿美元，2005 年 150 多亿美元，直至今日的 210 亿美元。

 

 

 

附录二：日本营养餐的实施计划

日本为实施营养午餐，制定了明确的法律规定。1954年国会审议通过了《学校营养午餐法》，明确指出，实施营养午餐的目的是“全面促进中小学生的身心发展，同时改善国民的饮食生活”，要求“义务教育各学校的领导必须努力实施学校营养午餐”。 2009年4月1日开始实施的《学校营养午餐法》现行法中，根据日本现实情况，加入了“正确理解饮食及相关和培养适当的判断能力”，也就是从“食育”的角度开始推进日本学校营养餐。由于有明确的法律依据，学校营养午餐作为教育活动的一部分，得到各级教育部门和学校的重视。据1998年5月的统计：日本小学生营养午餐的实现率为99.4%(761万人)；中学生营养午餐的实施率为82.2%(360万人)。
    国家与地方财政对学校营养午餐给予经费补贴，中央财政负责提供配餐中心及学校配餐室的硬件与设备，地方政府(县、市、町、村)提供配餐中心及学校配餐室工作人员的工资及运输费用等、学生家长只交营养配餐的原材料费。固此，学校营养午餐的价格约为市场价格的二分之一甚至三分之一，约250—300日圆(合人民币19-23元)。对特困学生，免费为其提供午餐，免费午餐的费用由国家和地方财政各支付50%。法律规定，营养午餐的责任部门是各市、镇、村等地方自治体，营养午餐供餐方式根据各自治体的具体情况自主决定。如在东京、大阪等城市地区，大部分地方政府在各学校直接设立了厨房，现场制作。也有一些地方是另设食品车间，由食品车定点向各学校配餐。 学校营养午餐的组织实施由教育部门负责，学校营养午餐的组织实施由文部省及地方教育委员会负责，其中文部省负责总体规划，宏观管理；具体实施与操作由地方教育委员会负责。厚生省只是从食品卫生的角度进行宏观指导，监督检查。 为加强营养午餐的卫生管理，日本文部省专门制定了《学校给食的卫生管理标准》，对营养午餐卫生管理的各个环节提出了非常明确且具有操作性的要求。各地教育委员会和学校也建立了一系列的卫生管理规章制度。

 

                             （案例正文共9751字）

 

 

（二）案例《使用手册》

 

“蛋奶工程”的功过是非

——以陕西省杨陵区各中小学的实施情况为例

 

一、课前准备

   1、预留作业，让学员查阅有关陕西省“蛋奶工程”的资料，也可扩展到查阅其它省份、地区和国家的“蛋奶工程”或“营养早餐”的实施情况。使学员初步形成关于案例中问题的原因分析和解决方案。培训者也可以在这个阶段给学员列出一些思考题，

   2、作为培训者，可以把此案例中几个中小学对“蛋奶工程”的典型做法概括总结不超过1000字，事先发到学员邮箱。使其对案例和讲授内容有大概认识，有助于案例讲授的进行和课上的讨论。

二、适用对象

   1、适用课程：公共政策学、公共管理学、政治学

   2、适用对象：本案例主要为 MPA 开发，适合有一定经验的学员和管理者学习。

三、教学目标

 本案例通过对陕西杨凌区一些中小学的“蛋奶工程”实施情况进行对比分析，了解这项工程在城乡不同的落实情况，并探讨这项工程实施过程中的利弊。主要教学目的有：

1、了解“蛋奶工程”实施的背景及适用性，在中国现阶段，如何改进和完善“蛋奶工程”。

2、重申政府的监管职能及存在的问题。案例中蛋奶等食品的招标及采购标准是需要由政府部门来监管的。但是目前的监管体系存在诸多“硬伤”，监管主体多元化、部门职权交叉造成“多头执法”现象，导致目前市场上出现很多食品安全监管不到位的问题。监管部门看似分工明确，但实际上往往存在着权责交叉和不清，不可避免地出现有利可图的事情多家监督、检验，有责无利或者责大于利的事情则推诿扯皮。在这种情况下，问责就不能很好的执行。

3、理解在“蛋奶工程”实施的过程中，政府、学校、企业、供应商、家长等各方应尽到怎样的责任，担当怎样的角色。基于服务型政府的理念，服务是政府的职能和宗旨所在。“蛋奶工程”旨在提高和改善中小学生的身体素质和营养状况，是一项意义重大的民生工程，政府应积极倡导并实施“蛋奶工程”，扩大“蛋奶工程”的覆盖面。

4、探讨如何建立健全“蛋奶工程”的管理制度。如“蛋奶工程”的实施过程中，某些地方出现了不同程度的食品安全问题和项目专款资金使用混乱的问题，政府如何切实落实食品的监管责任以及工程款项的专款专用？例如政府是否应应建立统一的蛋奶采购制度，“蛋奶工程”囊括的食品必须是县局统一招标采购的饮用奶和鸡蛋，不允许私自采购其它食品代替。采购的蛋、奶必须有质量检测合格证。学生食用的牛奶和鸡蛋必须明确其生产日期和保质期，配送的食品必须在保质期内，否则学校可拒绝接收等。以上的讨论涉及到“治理理论”。“治理”要求重新界定政府作用的范围及方式，在配套资金不足的县（区），除了要加大省政府对于此项目工程的支持力度，还要善于引导和鼓励社会组织、企业、个人参与进来，通过各种渠道来筹集资金，形成较好的良性互动网络体系。

四、案例的要点分析

1、如何建立健全政府对“蛋奶工程”的管理制度？

从案例中可以看出，“蛋奶工程”作为一项重要的民生工程，起步较晚，在管理上还存在着诸多缺陷，如蛋奶的质量问题、储存问题。要建立健全“蛋奶工程”的管理制度，需要从以下几方面入手。具体包括：（1）蛋奶的采购制度。如“蛋奶工程”食品必须是县局统一招标采购的饮用奶和鸡蛋，不允许私自采购其它食品代替，采购的蛋奶必须有质量检测合格证；蛋奶必须以县局招标采购确定的品牌、价格和核准的数量为准，学校和个人不得更改等。（2）蛋、奶的储存保管制度。我们看到案例中由于学校后勤部门对食品储存保管不善造成的“食物中毒”事件。学校应设置专用的蛋奶工程储藏室，配备合格的冷藏柜，实行食品接收管理签字制度等，储藏室不允许闲杂人等出入，由专人负责。（3）学校建立健全蛋、奶发放与食用制度。要有专职教师负责学生每天蛋奶工程的发放工作以及对学生进行生活指导、健康教育等工作。防止学生对食品的浪费，减少学生留餐弃餐等行为。（4）蛋奶工程资金的管理与使用制度。必须按照公开公正、客观准确的原则。如可以采取下列措施：在每学期开学初，确定辖区内享受蛋奶工程学生名单，并造册登记，经公示无误后上报教育局审核备案。认真做好蛋奶工程资金的管理工作，设立“教育经费特设账户”，实行周清月结审计制度等。（5）蛋奶工程责任追究制度。各实施学校必须把蛋奶工程实施情况作为学校政务公开的一项主要内容。切实弄清楚问题出现在采购环节还是储存环节，对相应负责人可相应问责并处罚。（6）蛋奶工程的卫生防疫制度。如严格执行《食品卫生法》、《传染病防治法》、《学校卫生工作条例》等法律法规和制度。

2、如何解决一些农村贫困地区资金来源的瓶颈？

陕西省“蛋奶工程”的资金是由省财政支付 30%，市、县（区）相应提供配套资金，同时家长负担很少部分费用，这就存在着一些贫困地区地方财政筹集资金困难的问题。

（1）加大省财政资金的支持力度。对于这种利国利民的民生工程，政府责无旁贷。

（2）与企业合作，建立资金资助机制，在我国，许多企业在大学中长期设立奖学金或助学金，和大学形成了良好地合作机制。由此获得启发，“蛋奶工程”项目在实施的过程中也可以采取类似的做法，与社会上的企业建立合作关系，获得他们资金资助的同时对企业也起到了很好的宣传作用。如“中国西电蛋奶工程”等。

（3）呼吁社会，寻找社会慈善机构和爱心人士捐助。通过以上多渠道搜集资金，缓解县级财政压力。

3、探讨我国农村义务教育学生营养改善计划的改进和完善。

从“蛋奶工程”到“营养早餐”，都是为了提高中西部贫困地区的中小学生身体素质，改善他们的营养状况。地方政府是这一工程的主要实施者和监督者。

（1）尝试建立地方成本分摊机制。地方政府是国家农村义务教育营养改善计划的具体实施者，各地政府应该高度重视并为该计划的实施提供足够的资金支持，除了提供供餐增加的运营成本，学校食堂聘用人员开支等费用，还要结合各地实际开展地方试点，扩大受益地区范围和受益学生人数。

（2）在蛋奶工程的实施过程中，学校、企业、政府部门包括（食品药品监督管理局、工商行政管理局、质量技术监督局、农业厅甚至文化局等）应各司其职，行使权力时不得越权，遇到问题时不得推诿。如为确保“蛋奶工程”实施中，学生能喝上放心奶，食品药品监管局、工商局、农业厅、质监局等四部门应对乳品进行审核，确定具有“蛋奶工程学生饮用奶”供应资质的企业名单。如今在“蛋奶工程”的食品监管上依然存在着多头管理。使得责权不清晰，监管力度不够。

（3）中小学生的营养改善计划，在未来的实施中，不仅应包括“营养早餐”，必要的话还可以包括“营养午餐”等，据了解，陕西凤翔县已经开始实行免费午餐计划。

五、课堂安排

此案例课控制在 90 分钟内。

    1、在分析杨陵区中小学“蛋奶工程”的实施过程中，让大家了解到学校、家长、学生对“蛋奶工程”的态度，对比乡村和城市中不同的实施方式和情况，提出“蛋奶工程”实施过程中所遇到的困难主要有哪些？为什么会出现这样的困难，如何解决。由此引出政府职能的观念，监督管理中各部门的多头管理所引发的问题等。（设置讨论环节 25 分钟）。在学员发言的过程中，记录要点并采用鼓励性话语进行表扬，同时引导话题向自己设计的方向发展。

2、在比较分析国内外的“营养早餐”内容后，分组讨论，“中国的营养早餐改善计划何处去”。每小组 8 人，（20 分钟）要求小组发言不超过 5 分钟。这一过程引出“资金募集”、“治理”等理念，并与中国现阶段“蛋奶工程”实施过程中遇到的问题相结合，分析政府、学校、社会等着力解决问题所在。

3、主持人归纳总结（10—15 分钟）指出“蛋奶工程”在中国现阶段是一个重要的民生工程，需要政府与社会各方的配合。

4、课后计划：请学生阅读相关材料和书籍，通过上网搜索获得中国其它地区“蛋奶工程”实施较为成功的案例，分析其中的优势和不足，写出分析报告。（2000 字）可以和案例作者交流意见。

六、其它教学支持

1、案例教学需要多媒体教室，配有电脑、投影仪、麦克风等硬件设施。

2、根据学员的数量配备教室，教室不宜过大，否则影响分组讨论和教师学员互动的效果。

 

                                （案例使用说明 共3228字）